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Loi Dodd-Frank : code d’étiquette pour le casino financier

Yan Barcelo, 8 mai 2011

La loi Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, passée à l’été 2010, a été la tentative emblématique du gouvernement américain  pour empêcher qu’une crise financière ne se reproduise. Y parviendra-t-elle? On peut en douter.

Tout d’abord, la loi montre nombre de carences et d’insuffisances majeures en elle-même. Et on compte maintenant sur plus de 225 règlements pour en colmater les brèches, règlements que doivent mettre en place une foule d’organismes réglementaires (Securities Exchange Commission (SEC), Commodity and Futures Trading Commission (CFTC), Federal Deposit Insurance Commission (FDIC), Financial Stability Oversight Council (FSOC), Federal Reserve Bank). Il faudra, bien sûr, que ces règlements soient très bien pensés – ce qui est loin d’être évident.

Trous béants

Voyons certains des trous les plus béants de la loi? À l’aide du Volcker Rule, on vise à limiter les transactions d’achat et de vente d’actifs (proprietary trading) par les banques d’affaires à un niveau de 3% de leur capital de premier niveau.

C’est peu, de telle sorte qu’on a cru pendant un moment que les grandes maisons de Wall Street, se désintéressant de ce secteur, larguaient leurs unités de trading. Erreur. La loi n’interdit pas aux banques d’avoir une unité séparée spécialisée en trading  à la condition qu’il s’agisse d’une entité légale distincte. On constate maintenant que toutes les grandes banques de Wall Street ont déjà mis sur pied une telle unité ou sont en train de le faire. Que faut-il en conclure? Les jeux et montages financiers de Wall Street, qui sont à la racine de la crise financière, loin d’être abolis ou même atténués, changent simplement d’adresse.

Ceci met en relief une autre carence importante de la loi : dans plusieurs sections cruciales, elle règlemente une firme financière par sa forme (banque) plutôt que par sa fonction (activités de type bancaire). Comme me l’indiquait Thomas Cooley, un professeur de la Stern School of Business de l’Université de New York qui a co-édité un livre traitant de la loi Dodd-Frank, cet aspect va simplement empêcher la loi de tenir compte des nouvelles formes organisationnelles susceptibles d’émerger dans le secteur financier », indique M. Cooley.

Non seulement cette carence empêchera-t-elle de bien circonscrire les nouvelles formes que l’industrie financière produit à profusion, mais elle empêche la loi de traiter avec des zones complètes qui existent déjà et qui échappent à l’étiquette « banque ». C’est le cas de tout le vaste secteur Repo (repurchase agreement) de financement à court terme, où transitent des billions de dollars, mais c’est le cas aussi des immenses institutions Fannie Mae et Freddie Mac, extrêmement ébranlées, dont la loi Dodd-Frank ne traite nullement. Comme le fait ressortir Thomas Cooley, ces deux organismes, sous tutelle gouvernementale, ont coûté aux payeurs de taxes plus cher que toutes les firmes de Wall Steet, et on n’en voit pas la fin.

Plus encore, c’est le cas de tout le secteur des notoires swaps sur défaillance (Credit Default Swaps, ou CDS) qui tombe dans une zone indéterminée, ne relevant ni du domaine bancaire ni de celui des assurances. Pour l’instant, ce secteur extrêmement délétère de la finance internationale échappe complètement à la loi Dodd-Frank – à moins qu’un règlement ne réussisse à le harnacher…

Dangereusement gros

Un thème crucial à l’origine de la loi était celui du « risque systémique », tout particulièrement celui que posent les institutions trop grandes pour faillir (too big to fail). Plutôt que de procéder à un morcellement obligatoire des plus gros joueurs à risque, comme le réclamaient plusieurs, la loi met en place un nouvel organisme, le Financial Stability Oversight Council (FSOC), chargé de repérer les firmes qui posent un risque trop élevé à l’ensemble du système. Thomas Cooley critique les mécanismes prévus pour le FSOC qui, en cas de faillite d’une institution, fera payer par l’ensemble des institutions survivantes les coûts associés à cette faillite plutôt que par le public.

M. Cooley considère que cette approche, en pénalisant les firmes qui adoptent des pratiques plus sûres, encouragera plutôt une mentalité de troupeau où le joueur le plus aventurier donnera le ton. L’universitaire propose une approche plus directe qui imposerait des pénalités directement à ceux qui accumulent des risques trop élevés, selon un principe équivalent au « pollueur payeur ».

Mais même cette approche me semble insuffisante. Il aurait fallu que le Congrès interdise purement et simplement toute institution systémiquement dangereuse et dresse la liste de celles qui doivent être morcelées. À présent, le FSOC sera chargé d’identifier les institutions systémiquement risquées (un véritable panier de crabe où toutes les institutions financières rivalisent d’adresse pour tenter de se soustraire à la supervision du FSOC). Dans le cours de sa supervision, le FSOC aura l’autorité de commander à une institution de se départir de parties de ses activités. Le principe est valable, mais le processus est ouvert à mille et une négociations en coulisse pour contourner ces exigences. Si les auteurs de la loi Dodd-Frank n’ont pu prendre ce taureau par les cornes, on peut se demander pourquoi ce nouveau conseil y réussirait mieux.

(Je poursuivrai la semaine prochaine cette analyse de la loi Dodd-Frank.)

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